ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

Magistrado ponente

STC9845-2017

Radicación n.° 73001-22-13-000-2017-00239-01

(Aprobado en sesión de cinco de julio de dos mil diecisiete)

Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecisiete (2017).-

Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo de 26 de mayo de 2017, proferido por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, dentro de la acción de amparo promovida por la Agencia Nacional de Tierras contra el Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo, trámite al que fueron vinculadas las partes y los intervinientes del proceso de pertenencia a que alude el escrito de tutela.

ANTECEDENTES

1. La entidad accionante reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales a la «legalidad», al debido proceso, a la «verdad del proceso», a la «seguridad jurídica», al acceso a la administración de justicia, al «patrimonio público» y al «acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios», presuntamente conculcados por la autoridad jurisdiccional accionada, con ocasión de la sentencia emitida el 13 de octubre de 2016, en el marco del juicio de pertenencia promovido por José Antonio Guzmán contra personas indeterminadas.

Solicita, entonces, «declar[ar] nulo de pleno derecho el proceso [referido]», y, que se ordene al Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo, «revo[car] o dej[ar] sin efecto la sentencia [mencionada]» (fl. 31, cdno. 1).  

2. En apoyo de tales pretensiones, aduce en síntesis, que el referido señor Guzmán con fundamento en los artículos 764 y 2512 del Código Civil, instauró demanda de pertenencia contra «personas indeterminadas», para que se le declarara propietario, por haber ganado mediante usucapión extraordinaria, del predio rural denominado «Los Almendros», situado en la «vereda Guamal» del Municipio de El Guamo (Tolima).

Señala que agotado el trámite correspondiente, mediante sentencia del 13 de octubre de 2016, el Juzgado Primero Civil del Circuito de dicha localidad accedió a la anterior aspiración, ordenando a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de esa urbe la apertura de un folio de matrícula inmobiliario, y el registro del fallo en el mismo.

De este modo sostiene, entonces, que la autoridad judicial convocada incurrió en causal de procedencia del amparo con lo resuelto, toda vez que, en su opinión, a.) ignoró que el inmueble objeto de usucapión es baldío, si en cuenta se tiene que «no presentaba inscripción de ninguna persona como titular de derechos reales (…) o carecía de titulares inscritos»; b.) interpretó de manera errada el artículo 4° de la Ley 200 de 1936, pues sin más concluyó que la explotación realizada por el demandante sobre el predio objeto del proceso hacía presumir que éste era privado; y, c.) asumió una «competencia» que no le correspondía, ya que según la «Ley de Desarrollo Rural», la titulación de las tierras baldías se encuentra a su cargo a través de las «Unidades Agrícolas Familiares señaladas para cada Región o Municipio», trámite en el que «para poder ser adjudicatario de un predio baldío, es requisito, demostrar la ocupación y la explotación económica del mismo» (fls. 1 a 10).

RESPUESTA DEL ACCIONADO Y LOS VINCULADOS

El Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo alegó, que pese a que se dispuso la vinculación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder, dentro del juicio de pertenencia cuestionado, dicha entidad «por decisión propia o negligencia», omitió desvirtuar la «presunción contenida en el artículo 1° de la Ley 200 de 1936» (fls. 36 a 40 ídem).

La Superintendencia de Notariado y Registro concurrió al presente trámite para «coadyuvar» el amparo, aduciendo que «en caso de no existir un propietario inscrito, ni cadenas traslaticias del derecho de dominio que den fe de dominio privado (en desmedro de la presunción de propiedad privada) y que la sentencia se dirija además contra personas indeterminadas, es prueba sumaria que puede indicar la existencia de un baldío, y es deber del Juez, por medio de sus poderes y facultades procesales decretar las pruebas necesarias para constatar que no se trata de bienes imprescriptibles» (fls. 73 a 83, ibídem).

LA SENTENCIA IMPUGNADA

La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, negó la protección invocada por improcedente, tras considerar que la entidad accionante «teniendo el momento procesal de atacar el fallo no lo hizo pretendiendo restablecer dicho estadio procesal con la tutela» (fls. 65 a 67, ibídem).

LA IMPUGNACIÓN

El Agencia Nacional de Tierras impugnó el anterior fallo, con argumentos similares a los planteados en la demanda de amparo (fls. 87 a 92, cdno. Corte).

CONSIDERACIONES

1. Se recuerda que la acción de tutela es un mecanismo particular establecido por la Constitución Política de 1991 para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, frente a la amenaza o violación que, en cuanto a ellos, pueda derivarse de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sin que se constituya o perfile en una vía sustitutiva o paralela de los medios ordinarios de defensa que la misma norma superior y la ley consagran para la salvaguarda de tal clase de derechos.

De igual manera es necesario destacar que, en línea de principio, el mencionado mecanismo procesal no procede respecto de providencias y actuaciones judiciales, salvo que se esté en frente del evento excepcional en el que el juzgador adopta una determinación o adelanta un trámite en forma alejada de lo razonable, fruto del capricho o de manera desconectada del ordenamiento aplicable, con vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del respectivo ciudadano, caso en el cual es pertinente que el juez constitucional actúe con el propósito de conjurar o prevenir el agravio que con la actuación censurada se pueda causar a las partes o intervinientes en el proceso.

1. En este asunto, la Agencia Nacional de Tierras pretende que se deje sin efecto la sentencia dictada el 13 de octubre de 2016, mediante la cual el Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo accedió a las pretensiones del juicio de pertenencia instaurado por José Antonio Guzmán contra personas indeterminadas.
2. Con el propósito de brindar solución a la presente controversia, para la Corte resulta necesario verificar los documentos allegados al presente trámite, los cuales permiten apreciar lo siguiente:

3.1. José Antonio Guzmán presentó demanda de pertenencia contra «personas indeterminadas», con el propósito que se le declarara propietario, por haber ganado mediante usucapión extraordinaria, del predio rural denominado «Los Almendros», situado en la «vereda Guamal» del Municipio de El Guamo (Tolima), trámite al que fue vinculado el Instituto de Desarrollo Rural -hoy Incoder (fl. 27, cdno. 1).

3.2.   Agotado el trámite correspondiente, mediante sentencia del 13 de octubre de 2016, el Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo accedió a lo pretendido, tras advertir, en suma, que el demandante había demostrado actos de explotación económica respecto del bien raíz objeto del proceso cuestionado, y en esa medida, era procedente aplicar la presunción prevista en el artículo 1° de la Ley 200 de 1936, según la cual se presume de dominio privado el inmueble rural que es explotado con actividades agrícolas o ganaderas (ibídem).

4.   De este modo entonces, el fundamento central para el análisis de la procedencia o no de la protección constitucional invocada debe ser, sin duda, la naturaleza del bien pretendido en usucapión, razón por la que la Sala abordará el estudio constitucional de la decisión de fondo antes individualizada, anticipando que habrá de protegerse el debido proceso de la entidad accionante, pues el Despacho convocado al decidir de la forma como lo hizo, incurrió en un defecto fáctico al omitir valorar que el predio rural «Los Almendros», situado en la «vereda Guamal» nicipio de El Guamo (Tolima), carecía de antecedentes registrales, y por ende, de titulares de dominio anteriores, por lo que se presumía que su naturaleza era baldía.

4.1.  En efecto, el artículo 202 de la Constitución Nacional de 1886 establecía que pertenecen a la «República de Colombia»:  

«1. Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de abril de 1886.

2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización.

3. Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas» (Subraya la Sala).

A su turno, el artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos, al establecer imperativamente que «[s]on bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño», norma que se incluyó, no como mera presunción sino como un mandato legal.

De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado, que las tierras baldías «son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley» (Resalta la Sala, C.C. C-595 de 1995).

Bajo esa perspectiva, solamente el Estado tiene el poder de transferir los bienes baldíos a favor de los particulares por medio de la adjudicación y con el cumplimiento de ciertos requisitos, es más, en el trascurso de los años el legislador ha prohibido la adquisición de esos bienes por otro modo distinto a ese, ni siquiera por usucapión, así por ejemplo el artículo 2519 del Código Civil establece que «Los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso».

Luego, el artículo 3° de la Ley 48 de 1882 consagró que: «[l]as tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil». Así mismo, el canon 61 de la Ley 110 de 1912 dispuso que «[e]l dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción» y en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 se estableció que:

«La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.

"Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa» (Resalta la Corte).

Entonces, existen numerosas normas que siempre han pregonado la imposibilidad de obtener por usucapión los bienes del Estado y algunas se refieren en particular a los baldíos, las cuales como se dijo, parten de la constitución misma y en varias oportunidades han sido objeto de estudios de constitucionalidad (Ver sentencias C 595 de 1995; C 097 de 1996; C 530 de 1996; C 536 de 1997, entre otras) las cuales siempre han sido declaradas exequibles.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T 488 de 2014, recoge lo esencial en materia de imprescriptibilidad de los terrenos baldíos, y concluye que es procedente la tutela para proteger esos bienes del Estado frente a las sentencias que han acogido las pertenencias demandadas por tratarse de bienes que son absolutamente imprescriptibles, y cuyo camino para la obtención de su dominio es única y exclusivamente la adjudicación por parte del Estado. Así concluye la memorada sentencia sobre el tema:

«La disposición que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994[71], por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:

La precitada disposición fue avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.

En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[72].

Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles, la Corte (C-530 de 1996) avaló ese contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares”.

El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos que se refleja, entre otros aspectos, en un estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia y en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa, responde a los intereses generales y superlativos que subyacen».

4.2.  En ese contexto, resulta claro que los bienes baldíos son aquellos cuya titularidad está en cabeza del Estado y se encuentran situados dentro de los límites del mismo, y en virtud de esa calidad, los particulares pueden hacerse dueños de éstos sólo y exclusivamente por adjudicación administrativa, para lo cual deberán acreditar ciertos requisitos contemplados en la ley, no siendo posible adquirirlos por otro modo como la usucapión.

Téngase en cuenta, que si bien que el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 establece, que se «presume que no son baldíos sino de propiedad privada», los inmuebles rurales que siendo poseídos por particulares, son explotados económicamente «por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación»,  la aludida presunción sólo es predicable para demostrar la buena fe del colono al momento de solicitar la adjudicación de terrenos, pues se itera, de acuerdo con el artículo 675 del C. C., se tienen como baldíos los fundos que carecen de otro dueño, no siendo esta norma una presunción, luego entonces, es claro que es una carga probatoria del prescribiente, demostrar siempre la naturaleza del predio, ya sea para que le sea adjudicado a través del trámite administrativo, o se declare en cabeza suya la usucapión a través del proceso judicial.

4.3.  Es necesario aclarar, que pese a que de antaño nuestra legislación de manera velada o en forma directa permitía otros modos de adquirir esos bienes especiales del Estado, y al respecto señalaban la adjudicación, la prescripción o la ocupación, debe advertirse que casi siempre concluían en la imprescriptibilidad, y que cuando se referían a la ocupación, usaban la palabra en forma gramatical y no jurídica, pues se referían al ingreso al bien y su explotación como requisitos para obtener una posterior adjudicación como se hizo en la Ley 200 de 1936 y no a una verdadera ocupación jurídica como modo de adquirir, primero, porque la ocupación se refiere a las cosas que no pertenecen a nadie, y en el caso de los baldíos siempre se ha sostenido que pertenecen a la Nación, al menos como dominio eminente; y segundo, porque dicho modo confiere el dominio directamente y en el caso de los baldíos es apenas un requisito que puede llevar a la adjudicación, pero no da lugar al derecho por sí misma.

Se puede discutir en favor de la confusión que se ha generado entre abogados litigantes y sus representados, como también en los jueces, para demandar y conceder las pertenencias sin analizar si se trata de bienes privados o baldíos y en algunos casos prefiriendo aquella cuando son baldíos, a las dificultades interpretativas que pudo ocasionar la aparición en el mundo jurídico del procedimiento denominado «saneamiento de la pequeña propiedad rural» establecido por el Decreto 508 de 1974 que permitía la adquisición por prescripción agraria de cinco años de acuerdo con la Ley 4ª de 1973, o la ordinaria o extraordinaria de acuerdo con las normas del Código Civil, y que tenía como punto de partida la necesidad de sanear la pequeña propiedad rural cuando quien la estaba explotando había ingresado a ella creyendo de buena fe que se trataba de un baldío cuando en realidad no era así. Es más, para que procediera la usucapión era necesario que con posterioridad se demostrara que el bien no era baldío sino de dominio privado, pero muchos creyeron que se estaba constituyendo otra forma distinta de ganar el dominio sobre los bienes baldíos.

Por lo expuesto, y sin entrar en razones de orden político sobre la bondad o no de buscar otros medios para asegurar el ingreso de los campesinos a la tierra, que evidentemente son loables y que deben facilitarse para hacer efectiva la función pública de la propiedad y que esos derroteros constitucionales deben cumplirse por el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o por los entes oficiales que hagan sus veces, cuando atendiendo los derroteros de la Ley 200 de 1936 y otras normas que la adicionan y reforman, y en general los mandatos de la Constitución Política cuando ordena la promoción de las formas de acceso a la propiedad de la tierra por los campesinos (artículo 64), se debe partir para afrontar lo referente a la tutela que hoy se estudia, de la imprescriptibilidad de los bienes baldíos, y por lo tanto, de la imposibilidad de que dichos bienes sean obtenidos mediante procesos de pertenencia ante los jueces, pero además, que si se procede por este medio, se incurre en causal de procedibilidad del amparo de tutela por violación de normas sustanciales.

4.4.   Visto lo anterior y de los documentos obrantes en el expediente de tutela (fls. 1 a 31), se infiere que al momento de presentarse la demanda de pertenencia el predio objeto del litigio censurado carecía de registro inmobiliario, y además, de inscripción de personas con derechos reales o titulares del derecho de dominio; luego entonces, con tan solo esa circunstancia, de acuerdo a lo mencionado en precedencia, se podía colegir que no se trataba de un bien privado sino baldío, principalmente por carecer de dueños, por ende, no susceptible de ser adquirido por prescripción adquisitiva.

Al respecto, en un caso reciente de contornos idénticos la Corte Constitucional consideró que:

«[L]os artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación.

 Por lo anterior, no se puede concluir que una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser usadas por el operador jurídico según el caso. Es por ello que el legislador, de forma adecuada, previó cualquiera de estas situaciones en el Código General del Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la situación fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío.  

 

En conclusión, el juez debe llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantumen relación con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un defecto sustantivo por aplicar una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable» (Sentencia T-548 de 2016).

5.  De tal manera que en esos términos procede el amparo pretendido, por cuanto la oficina judicial convocada ciertamente incurrió en causal de procedencia del amparo al declarar la pertenencia de un predio presuntamente imprescriptible, sin valorar adecuadamente el acervo probatorio, y, colocando en riesgo el patrimonio del Estado, máxime cuando la jurisprudencia ha sido reiterativa en considerar la imposibilidad jurídica de adquirir a través de la usucapión el dominio de tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 65 de la ley 160 de 1994, a saber:

«“En efecto, ya en sentencia C-595 de 1995 la Corte Constitucional, estableció que: «en la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”.

“En el mismo sentido el Consejo de Estado, al estudiar la legalidad de una Resolución, mediante la cual el Incora estipulo que un predio era del estado, pese a que con anterioridad se había declarado pertenencia, señaló que: «Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el juez promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este caso, se omitió (…), y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407, numeral 4». (CE, Sentencia de 30 de Noviembre de 1995) (…)» (STC 3765-2015, reiterada en STC10720-2015).

6. Corolario de lo discurrido en precedencia, se impone revocar la sentencia controvertida, para en su lugar, conceder la protección al debido proceso de la entidad accionante, y que el Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo proceda a la reiniciación del proceso cuestionado, la que deberá condicionarse a la prueba de la calidad de prescriptible del bien objeto de usucapión, es decir, a que se demuestre que no tiene la calidad de baldío sino de bien privado.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia objeto de impugnación.

En su lugar, CONCEDE la protección del derecho fundamental al debido proceso de la Agencia Nacional de Tierras; en consecuencia, se DECLARA sin valor ni efecto el fallo proferido el 13 de octubre de 2016 que declaró la pertenencia del predio de nombre «Los Almendros» situado en la «vereda Guamal» del Municipio de El Guamo (Tolima), y se ORDENA al Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo, que condicione la iniciación del proceso, o sea la admisión del mismo, a la verificación de la calidad del bien aludido y a la totalidad de los presupuestos axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la prescriptibilidad del inmueble y a la existencia de titulares de derechos reales sujetos a registro.

Comuníquese telegráficamente lo aquí resuelto a las partes, al a-quo y, en oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

LUIS ALONSO RICO PUERTA

Presidente de Sala

MARGARITA CABELLO BLANCO

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO

ARIEL SALAZAR RAMÍREZ

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

SALVAMENTO DE VOTO

MAGISTRADA MARGARITA CABELLO BLANCO

Radicación n.° 73001- 22- 13- 000 2017 00239- 01

Con el respeto debido a la mayoría de la Sala, a continuación consigno las razones por las cuales no acompaño la decisión adoptada en el proceso identificado con la radicación precedente.

  1. El asunto constitucional de cuya solución disiento trató de la petición de salvaguarda elevada por La Agencia Nacional de Tierras, que reclama la protección constitucional de los derechos fundamentales a la «legalidad, debido proceso, seguridad jurídica, acceso a la administración de justicia, patrimonio público y acceso progresivo de la tierra» presuntamente conculcados por la autoridad accionada, con ocasión de la expedición de la sentencia de fecha 13 de octubre de 2016, dentro del proceso agrario de pertenencia promovido por José Antonio Guzmán, contra personas indeterminadas.  

  2. La sentencia de tutela de la cual me aparto parte de la premisa para otorgar el resguardo constitucional que lo que importa para el análisis de la procedencia o improcedencia de la protección constitucional invocada deber ser la naturaleza del bien pretendido en usucapión, y que como el bien objeto de la declaración de pertenencia «carece de antecedentes registrales», y, por ende, de titulares de dominio anteriores, se presumía que su naturaleza era baldía.

3. Formulada la afirmación anterior, se desciende en el fallo analizado en consideraciones jurídicas en torno a la evolución normativa y regulatoria de los bienes baldíos, para apuntar a su imprescriptibilidad; y, posteriormente, proceder a censurar con base en la inexistencia de antecedentes registrales y la falta de registro del bien usucapido, a la fecha de la presentación de la demanda, que la Colegiatura cuestionada incurrió en causal de procedencia del amparo al declarar la pertenencia de un bien presuntamente imprescriptible.   

4. Los motivos de mi discrepancia con el fallo mayoritario se circunscriben a establecer que si lo que se quiere es despejar la incertidumbre acerca de si se trata de un bien baldío el inmueble pedido en declaración de pertenencia, a fin de proferir la decisión judicial que en derecho corresponda, la Agencia Nacional de Tierras, conforme al Título 19 del Decreto No. 1071 de 2015, expedido por el Ministerio de Agricultura (el cual es regulatorio de la Ley 160 de 1994) cuenta con la posibilidad  de activar la actuación administrativa allí regulada, tendiente a la «[c]larificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, para identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada».

5. En esa tramitación, en que ha de darse la presencia de los titulares del bien adjudicado en la sentencia de pertenencia, la providencia de culminación es susceptible de ser rebatida; en primer orden, mediante el recurso de reposición a que alude la norma 2.14.19.2.16 ejúsdem, en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y, en segundo lugar, mediante la «acción de revisión» ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, sendero este que eminentemente se erige en medio de defensa de raigambre judicial, por lo que plenamente se aviene a los parámetros de subsidiariedad de que trata el artículo 86 Superior, según se comprenderá, siendo el señalado trámite administrativo el antecedente o presupuesto para llegar a la vía judicial, es decir, son dos elementos o partes del mismo componente de la existencia de otro medio de defensa judicial.

5.1. Por supuesto, la resolución que se adopta en la mentada actuación «administrativa», o dado el caso, la providencia que llegue a surgir de la de naturaleza jurisdiccional, al deber ser registrada en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, una u otra, tienen la virtualidad de romper los alcances erga omnes de la sentencia que declara la prescripción adquisitiva a favor del usucapiente, comoquiera que los fallos así obtenidos sobre dichos predios, no son oponibles a la Nación, de donde claramente surge, itérase, la presencia de este instrumento de resguardo judicial para los intereses del aludido ente estatal, la cual, cómo no, tiene plena virtualidad de «lograr que la determinación judicial presuntamente constitutiva de vía de hecho, sea dejada sin valor ni efectos jurídicos».

Y es que, tal inoponibilidad, deviene a causa de que los aludidos pronunciamientos estimatorios van en contra de toda la legislación que dice que los baldíos son imprescriptibles, cardinalmente el artículo 407 de la ley de ritos civiles, hoy 375 del CGP, que positivó sobre el tópico que la «declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público».

6. Por lo asentado, consideró que  no es posible inobservar la amplia residualidad que opera en este asunto, habida cuenta que existen otro mecanismo de defensa judicial que permiten la efectiva salvaguarda de los intereses del Estado, sin desmedro de los derechos de quienes acudieron a la jurisdicción estatal y obtuvieron la tutela judicial efectiva de sus derechos sustanciales.

Ello, tanto más, si no se olvida que la omisión parte de una falta de certeza de que el bien sea baldío; que, además, la otra vía, atrás demarcada, es protectora de sus derechos; que tampoco es factible, so pretexto de un «presunto baldío», afectar los derechos del poseedor, vencedor en la pertenencia, y quien detenta y explota el predio, por lo que es preferible dejar el proceso en firme y discutir el punto por otro cauce, por cuanto que en caso de llegarse a la conclusión de que el inmueble finalmente no ostenta dicha calidad, ese sentencia de pertenencia declarando la usucapión sería oponible al Estado. Sin embargo, dejar sin valor y efecto la sentencia de 1ª instancia de fecha 24 de octubre de 2016, que accedió a las pretensiones del prescribiente, y ordenarle a la célula judicial accionada que condicione la iniciación del proceso, o sea la admisión del mismo, a la verificación de la calidad de los bienes disputados en el juicio de pertenencia, cuando el procedimiento civil no le impone al juzgador el deber perentorio de adelantar actuaciones probatorias por fuera de las oportunidades legalmente establecidas y, menos en la etapa liminar, única forma de verificar o despejar la falta de certeza de si el bien a prescribir es o no baldío.   

7. Independientemente de la presencia o no de matrícula inmobiliaria, tanto el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil como el actual canon 375 del Código General del Proceso, establece la prohibición que la declaración de pertenencia «no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedades de las entidades de derecho público (…)»; no exigiendo ese plexo normativo ningún requerimiento adicional al respecto, mal hace la posición mayoritaria de esta Sala en fijar un nuevo derrotero, además pasa por alto el principio de la irretroactividad.

Si el querellante no trajo la prueba demostrativa del derecho de dominio en cabeza suya, mi tampoco desvirtuó los fundamentos de la presunción, ilegitimado sustancialmente se halla en la causa para demandar la aniquilación de la decisión del juez del declarativo de pertenencia, y mucho menos, por una via tan excepcional como la acción de tutela, rituación de trámite pronto que impide el amplio debate probatorio.

7.1. Las presunciones previstas en los arts. 1 modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que «(…) se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica (…)» (art. 1); y la segunda, «(…) presum[ir] baldíos los predios rústicos no poseídos en [esa] forma (…)», han sido desarrolladas por la doctrina de esta Corte, siguiendo las tesis de R. Von Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G., del 9 de marzo de 1939, XLVII, 798;  Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973: «(…) Se trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art. 1 reformó la presunción tradicional de dominio establecida por los arts. 675 del C.C. y 44 del C. F. (…)» (Sent. 22 de junio de 1956, LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).

Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en el proceder del juez de la pertenencia porque en el predio  “Lindanal” “(…) no figuraba persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo el prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez  consideró que “(…) el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (…)”, y como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (…)”,  y de consiguiente, se incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por incompetencia, infringe rectamente y de tajo, tanto las presunciones citadas e instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de apoyo a innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del país y a repetidas sentencias judiciales.

Así mismo, desecha la abigarrada doctrina probable de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casación del 16 de diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de agosto de 2000, exp. 5448, reiterando la del 9 de marzo de 1939, G. J. XLVII, p. 798; según las cuales, se presume “(…) que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares (…)” (art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973), cuando hay explotación económica del suelo con actos positivos propios de dueño; y por supuesto, a la sentencia C-383 de 2000 de la propia Corte Constitucional, cuando juzgó la exequibilidad de la regla 407 del Código de Procedimiento Civil sobre la posibilidad de demandar a indeterminados con apoyo en certificado registral negativo, en el imperio del Código procesal de 1970.

7.2. Como si no bastara la más que centenaria presunción establecida en el artículo 762 del Código Civil, también se apuntaló, más preciso en relación con lo debatido aquí, en los articulo 1° y 2° de la ley 200 de 1936, actualmente vigentes, postulando que se «(..) Presume que no son baldíos sino de propiedad privada (…)», los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquellos son explotados económicamente «(…) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o cementeras, la ocupación con ganado u otro de igual significación (…)». Y en sentido contrario, también se consignó otra presunción, suponiendo baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de aprovechamiento «en [es]a forma», precisamente como epítome de la consagrada en el artículo 675 del Código Civil: «(…)Son bienes de la unión las tierras que estando dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (…)».

Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones, sementeras y otros de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si se discute esa calidad se tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien inculto baldío.

La presunción relacionada con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga a demostrar lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza.

Entonces, un terreno, que no sea de los clasificados como reservados, que sea ocupado con la incorporación de actividades económicas de explotación como destaca la ley, se debe respetar.

Por sabido se tiene que un terreno baldío es del Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurídico nacional lo ha consagrado desde 1882, en la Ley 48, artículo 3: «(…)Las tierras baldías se reputan de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación (…)»; pasando por el Código Fiscal (Ley 110 de 1912) que dispuso en el artículo 61: «(…) El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción (…)». Además, la Ley 160 de 1994, artículo 65, impuso la regla de que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado; y, al mismo tiempo, los ocupantes meramente precarios de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.  

8. Entonces, en el asunto bajo examen, se hace necesario definir o identificar si el predio, que fuera prescrito por el allá accionante para la declaración de pertenencia, es baldío, por la elemental consideración que si resulta efectivamente serlo podría alegarse o sostenerse que la prescripción, definida en el proceso en comentario, es contraria al ordenamiento en cuanto la naturaleza del bien impide una declaración de dominio en ese sentido; o, por el contrario, para concluir que es propiedad privada y, por consiguiente, sujeto y objeto, con seguridad jurídica, al reconocimiento del dominio por prescripción.

Si el predio que hoy se denuncia como baldío, se presumía bien privado, y de ese modo se demostró como la prescripción adquisitiva declarada por el Juzgado tutelado goza de pleno sustento de legalidad, no solo por lo advertido precedentemente sino porque se cumplió con el rito exigido por la normatividad procesal civil, sin oposición alguna.

Un análisis constitucional como el subjúdice se enfila exclusivamente a determinar el quebranto o no de garantías fundamentales, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en el pleito, en aras de establecer si el acervo probatorio resultaba o no suficiente para declarar la pertenencia; empero, si en criterio del extremo hoy actor se presentó alguna irregularidad en este tópico, está facultado para denunciarla ante las autoridades respectivas.   

8.1. Debe precisarse que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es exigido en los juicios de pertenencia con la única finalidad de «(…) identificar los legítimos contradictores de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar que el bien es de propiedad privada (…)».

Por tanto, en caso de no constar en ese documento inscrito ningún particular titular del derecho de dominio, no se colige la calidad de baldío del fundo, sino que, para formar adecuadamente el contradictorio, se dirige la demanda en contra de personas indeterminadas.

Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó:

“(…) El certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, de que trata el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C., demandado, constituye un documento público (C.P.C., art. 262-2) que cumple con varios propósitos, pues no sólo facilita la determinación de la competencia funcional y territorial judicial para la autoridad que conocerá del proceso -juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble (C.P.C., art. 16-5)-, sino que también permite integrar el legítimo opositor, por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de demanda”.

“Así se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaración de pertenencia estará conformado por la persona o personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de derechos reales principales sujetos a registro -propiedad, uso, usufructo o habitación- sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de la demanda, permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si en ese documento no se señala a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se daría lugar al certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra personas indeterminadas (…)”.

“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que "no aparece ninguna" persona como titular "de derechos reales sujetos a registro". Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera de texto).

En un reciente fallo conceptuó acerca de la pertinencia de ese elemento demostrativo:

“(…) La exigencia de aportar el folio de matrícula inmobiliaria para acreditar la propiedad sobre los predios sobre los cuales se reclamaba no implic[a] una actuación arbitraria o caprichosa por parte de la autoridad judicial accionada. Antes bien, con ella se da cumplimiento a las disposiciones del Código Civil que disciplinan la transmisión de dominio sobre los bienes raíces, la cual requiere el otorgamiento de escritura pública y su correspondiente inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos. Por tratarse de una solemnidad exigida por la ley, la constancia de la inscripción en el registro como prueba de la tradición de bienes inmuebles no admite ser suplida por testimonios u otros medios probatorios (…)”.

8.2. Ahora, retornando a la doctrina constitucional inmersa en la sentencia C-275 de 2006, atrás citada, suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un determinado bien.

Admitir lo aducido por el ente tutelante, equivaldría a revertir injustificadamente la carga de la prueba en detrimento de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando, contrariamente, es deber del Estado propender por garantizar el acceso a la administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en la Ley. Mayor reproche merece que la Agencia Nacional de Tierras pretenda imponer tal criterio haciendo uso de la acción de tutela, mecanismo judicial diseñado por el constituyente para proteger los derechos fundamentales de las personas, más no para socavar en muchos casos los derechos de campesinos minifundistas. Incluso, los baldíos, que son explotados por particulares para incorporarlos a la economía nacional, cuentan con el beneficio del legislador para que se adjudiquen en pleno dominio, partiendo de la noción de que el aprovechamiento de la tierra significa que le pertenece al labriego y el Estado debe así declararlo.

El hecho de que no aparezca anotado en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación, un predio rústico con el nombre de persona como propietaria, no puede constituir indicio suficiente para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni puede apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusión.

9. Las disquisiciones precedentes demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo elevado por la Agencia Nacional de Tierras, apartándose así del precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia T-488 de 2014, en el cual, una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción de propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos públicos del inmueble reclamado «no figuraba persona alguna como titular de derechos reales».

10. No sobra agregar, que por la misma senda, y según las determinaciones tomadas en esa acción, se repudiaría la historia registral del país, que se caracteriza por ser incompleta y anacrónica. Un registro imparcial e integral no puede imponerse exclusivamente a los particulares; pero finalmente, esa decisión, traduce la confusión entre la prueba con el mismo derecho de propiedad.

Recientemente la Corte Constitucional ha expedido numerosa jurisprudencia sobre el tema agrario, tales como las sentencias SU-235 y SU-426 de 2016, en las cuales se puso de relieve el problema de acceso a la tierra por parte de la población campesina víctima, así como las dificultades que trae consigo la recuperación de terrenos irregularmente apropiados por particulares, o por criminales y grupos al margen de la Ley, todo ello, debido a la equivocada, contradictoria e incompleta política estatal de repartición de bienes.

En esas providencias es loable el esfuerzo efectuado por la Corte Constitucional por dar solución al aludido tema, propendiendo por la adopción de medidas eficaces y prontas para librar los baldíos de la tenencia indebida por parte de terceros. Sin embargo, esos pronunciamientos tienen un fundamento fáctico diferente a la problemática del sublite. Por otra parte, pues esta Colegiatura jamás ha negado la existencia de los bienes baldíos, los cuales hacen parte del patrimonio público y requieren de un control estatal estricto.

Asimismo, ese alto Tribunal expidió los fallos T-548 y T-549 de 2016, en los cuales, reiteró la postura edificada en la providencia T-488 de 2014 ya citada. En la sentencia T-549 de 2016, esa Corporación, como algo novedoso en su línea tutelar, reconoció expresamente que en nuestro sistema jurídico coexistían las dos presunciones, aparentemente contradictorias entre sí, «una de bien privado y otra de bien baldío», la primera, contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, y la segunda en los cánones 762 del Código Civil y 65 de la Ley 160 de 1994, disponiendo que tal conflicto normativo «aparente» debía en todo caso resolverlo el Juez al momento de dirimir el respectivo juicio de pertenencia.

Empero, esas determinaciones transitan por la desafortunada senda trazada por la providencia T-488 de 2014, sin añadir nuevos elementos, salvo la admisión de la existencia y vigencia de las presunciones de la Ley 200 de 1936. Es de advertir, la propia Corte Constitucional se contradice, pues, luego de ventilar la vigencia de esas presunciones, a renglón seguido infiere que «en todos los casos en donde no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío». Esa conclusión invade no solo la esfera decisional del juez al momento de zanjar un conflicto de usucapión, sino que le impone al prescribiente la obligación de demostrar el carácter privado de su fundo, invirtiendo irrazonablemente la presunción en contra del usuario de la administración de justicia, del poseedor y del ciudadano. Además desconoce que las fuentes de información oficiales previstas para la indagación de la propiedad y las sucesivas transferencias desde el dominio regalista no resultan confiables, incluso para el propio Estado, pues los datos de catastro y registro siguen hoy sin modernizarse ni depurarse. Esta negligencia es endémica y no puede trasladarse al ciudadano como si éste fuera el responsable de la omisión histórica del estamento oficial.

Debe recordarse que las autoridades públicas por tener responsabilidad de administrar el catastro y el registro de los baldíos de la Nación, así como de las tierras privadas, étnicas y las áreas protegidas, deben generar una confianza legítima y seguridad jurídica para los destinatarios de tales datos y, en general, para todos los asociados, derechos que no pueden quebrantarse prima facie por la negligencia del Estado en el ejercicio de dicha tarea.   

Se vislumbra que en aquellas memoradas decisiones, el Máximo Tribunal Constitucional procura desconocer la facultad legalmente atribuida a los jueces de decidir juicios de pertenencia cuando no hay titular inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble cuya declaratoria de pertenencia se reclama, pretiriendo la numerosa normatividad y doctrina judicial, incluso, la dictada por ella misma, con efectos erga omnes, no interpartes, sino de carácter imperativo por tratarse de providencias proferidas en acciones constitucionales de inexequibilidad, tal como se evidencia en la supra citada sentencia C-275 de 2006, según la cual:

“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de (…) derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que "no aparece ninguna" persona como titular "de derechos reales sujetos a registro". Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera de texto.

Estas disquisiciones muestran la legalidad de lo tramitado y decidido por los funcionarios judiciales en los numerosos litigios declarativos de pertenencia, pero que ahora, por la residual vía de la tutela se buscan controvertir meses o años después de cabalmente finalizados.

En el asunto objeto de disenso no hay lugar a conceder el resguardo, pues los jueces accionados por el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, no han incurrido en quebranto iusfundamental alguno, pues se han limitado a aplicar razonada y válidamente la legislación aplicable a la usucapión. Las decisiones de las que disido están proscribiendo injustificadamente la posibilidad de iniciar ese tipo de pleitos en contra de personas indeterminadas, en eventualidades avaladas legalmente, por la sentencia C-275 de 2006 imponiendo, de paso, una carga indebida tanto a las personas interesadas en promover acciones de pertenencia, como a los Jueces y Magistrados.

Sin lugar a dudas, la situación expuesta constituye una afrenta a los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, menoscabando los principios de legalidad y de seguridad jurídica, así como el imperativo supralegal según el cual: «(…) Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley (…)»; postura en contravía de los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Constitución Política y 8, 9 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

11. En los anteriores términos, dejo rendido la salvedad aquí manifestada, considerando que la Corte debió confirmar el amparo instado por ser improcedente, por configurarse el presupuesto general de la subsidiariedad.  Además, el escenario propio debió ser el juicio casacional, dada la finalidad política y de coherencia doctrinaria que corresponde a ese recurso extraordinario, en su función nomofiláctica para fijar criterios y pautas en la solución de casos. No obstante, como el problema jurídico se planteó medularmente por vía de tutela, afectando derechos fundamentales, compelía entonces abordar el fondo de la cuestión.  

Fecha ut supra.

MARGARITA CABELLO BLANCO

Magistrada

ACLARACIÓN DE VOTO

Radicación n.° 73001-22-13-000-2017-00239-01

1. Con el tributo de siempre por las decisiones adoptadas por la Sala y teniendo en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional, como garante de los derechos fundamentales, así como por respeto a la institucionalidad en tratándose de precedentes, manifiesto que comparto el presente proveído porque guarda armonía con la providencia reciente que sobre la misma materia profirió tal Corporación (T-548/16); en la que revoca la sentencia STC1776 de 2016, dictada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia.

2. Tal acogimiento va en concordancia con lo que ha venido señalando la doctrina especializada, según la cual «(u)na decisión de un tribunal o un juez, tomada después de un razonamiento sobre una cuestión de derecho planteada en un caso, y necesaria para el establecimiento del mismo, es una autoridad, o precedente obligatorio, para el mismo tribunal y para otros tribunales de igual (...) rango, en subsiguientes casos en que se plantee otra vez la misma cuestión; pero el grado de autoridad de dichos precedentes depende necesariamente de su acuerdo con el espíritu de los tiempos o el juicio de subsiguientes tribunales sobre su corrección como una proposición acerca del derecho existente o real»

3. En efecto, en la sentencia citada la mencionada Colegiatura señala la forma en que debe interpretarse lo prescrito en los artículos 1º y 2º de la ley 200 de 1936, aquel modificado por el 2º de la ley 4 de 1973, y 48 de la ley 160 de 1994, que desarrollan la consagración de dos presunciones en lo que tiene que ver con los bienes baldíos desde la hermenéutica constitucional, indicando:

...el mismo sistema jurídico ha reconocido la existencia de dos presunciones, una de bien privado y otra de bien baldío, que pareciesen generar un conflicto normativo. No obstante, cuando se analizan de forma sistemática permiten entrever la interpretación adecuada ante la cual debe ceder nuestro sistema jurídico.

En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación.

Por lo anterior, no se puede concluir que una norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se debe comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser usadas por el operador jurídico según el caso. Es por ello que el legislador, de forma adecuada, previo cualquiera de estas situaciones en el Código General del Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la situación fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en los que no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío.

En conclusión, el juez debe llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática de las diferentes normas existentes en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío, ante la ausencia de propietario privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede llevar a incurrir en un defecto sustantivo por aplicar una regla de manera manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable (CC T-548/16 y T-488/14).

4. Por ende, no es que exista una interpretación errada, lo que acontece en el caso en estudio es que la Corte Constitucional acudiendo a la hermenéutica del balance o ponderació frente a un conflicto interpretativo de estas dos presunciones (una que beneficia al particular que explota el terreno del que se desconoce dueño, que puede consolidar el dominio a través del modo de la ocupación, siempre y cuando cumpla los presupuestos de los artículos 1º y 2º de la ley 200 de 1936; la otra señalada en el canon 48 de la ley 160 de 1994, prevé ante la inexistencia de propietario conocido se presume que es un bien baldío) mediante una interpretación crea una jerarquía axiológica no dada por el legislador, derogando para el caso en particular la primera   de   aquellas   presunciones y privilegiando la segunda.

5. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia en Sala de Casación Civil, a través de la sentencia revocada, llegó a una conclusión diferente, privilegió la presunción de la explotación económica a favor del particular; y sacrificó la que beneficia al Estado, partiendo de la base que el fin que se busca con la ley 200 de 1936 es la explotación económica del predio y no su inactividad, que no genera ganancia alguna, ni para el propio Estado, y sí se le garantiza el derecho que tiene el campesino de acceder a la tierra.

6. Por lo tanto, se trata de dos interpretaciones diversas ante un conflicto -no de yerro alguno- ante lo cual la guardiana de la Constitución adoptó una decisión aplicando la interpretación de ponderación de intereses, sobre la cual la doctrina ha dilucidado

7. En consecuencia, siguiendo los postulados de la última providencia expedida, recojo la interpretación que prohijé en la STC1776 de 2016, entre otras, en relación con los artículos 1º y 2º de la ley 200 de 1936, modificado aquel por el 2º de la ley 4 de 1973, y 48 de la ley 160 de 1994, en acatamiento de los nuevos precedentes judiciales aplicables al asunto, que deben observarse en virtud del principio de igualdad y la coherencia del sistema jurídico.

8. Debo destacar que para arribar a aquella conclusión, el máximo órgano patrio en lo constitucional, consignó, en lo medular, que:

...la acción de tutela se presenta con el fin de que se revoque el fallo del 14 de noviembre de 2014 proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja, el cual decretó la prescripción adquisitiva del domino en favor de... Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, respecto del predio denominado "Miravalles" ubicado en la vereda Casa Blanca del municipio de Sora...

Según la entidad accionante (Incoder en liquidación) el referido fallo incurrió en distintas causales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias. Principalmente por cuanto: (i) el Juzgado... debió identificar que el predio... al carecer de antecedentes registrales era baldío, (ii) el juzgado debió vincular al Incoder al proceso de prescripción para que esta entidad estableciera con certeza la naturaleza del bien objeto de litigio y (iii) se sustrajo de la propiedad del Estado el referido predio sin tener competencia para ello.

Tanto el Juzgado accionado como los jueces de tutela que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de tutela no es procedente para anular el proceso adelantado y (ii) no es claro que el predio… sea baldío, y en esa medida la carga de la prueba respecto de la naturaleza del bien, recae en el Incoder y no en el prescribiente. Así mismo, ponen de presente que la sentencia T-488 de 2014 habilitó al Incoder para adelantar el mayor proceso de recuperación de bienes baldíos en la historia, pero que al no estar acompañada de proceso de titulación masiva, estas acciones han sido vistas por un amplio sector social como injustas políticas expropietarias.

8.2. Estudio de la procedencia de la acción de tutela...

De los antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la acción de tutela es la herramienta idónea para perseguir la salvaguarda de los derechos alegados por el Incoder, como se pasa a exponer:

8.2.1. Relevancia constitucional del asunto.

En el presente caso cumple con este requisito. En primer lugar, porque la discusión se circunscribe a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al principio de justicia material y la prevalencia del derecho sustancial, con ocasión de la decisión proferida en instancia judicial respecto al decreto de la prescripción adquisitiva de dominio a favor de un particular, de un bien cuya naturaleza pareciera no estar bien definida.

En segundo lugar, por la disparidad de posiciones existentes entre los jueces de la República al interpretar las normas referentes a las presunciones que deben imperar respecto de los bienes baldíos. Esto, al encontrarse que esta situación ha sido definida de una forma por la Corte Constitucional y de otra por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, siendo esta última la posición que adopta el Tribunal que resuelve la segunda instancia de la tutela que aquí se revisa.

Finalmente, porque en el presente caso podría estar en juego un bien rural del Estado, cuya protección requiere de respuestas inmediatas y mecanismos eficaces que garanticen el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo 64 de la Constitución Política y la salvaguarda del patrimonio público.

8.2.2. Agotamiento de los recursos judiciales.

Referente al requisito de subsidiariedad, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia indicó que "si la tesis central del resguardo presupuesto por el INCODER, se edifica en que el bien es baldío, esto es, imprescriptible, el ordenamiento le ofrece un recurso extraordinario eficaz para someter a juicio sus pretensiones constitucionales, en defensa del patrimonio público por medio del recurso extraordinario de revisión ante el juez competente, indicium rescindens del cual aún no ha hecho uso".

Al respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, norma que regula lo atinente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión en materia civil...

A continuación, el artículo 380 del mencionado estatuto procesal establece las causales taxativas de procedencia de dicho recurso...

Teniendo en cuenta lo anterior, así como los antecedentes de la demanda de amparo interpuesta por el INCODER (en liquidación), la causal contenida en el numeral 7º del artículo 38  del Código de Procedimiento Civi, sería la única que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio. Sin embargo, tal como lo advierte la misma Sala de Casación Civil en el numeral 4.3. De las consideraciones del fallo de segunda instancia en sede de tutela, para la fecha en que fue adelantado y fallado el proceso de pertenencia, el ordenamiento procesal no contemplaba, como el actual, el deber de vincular al Incoder en ese tipo de actuaciones, lo que implica que no podría alegarse una indebida notificación o la omisión de haber sido citado al proceso.

Aunado a lo expuesto, advierte la Sala que lo alegado por parte del actor no es una indebida notificación, sino el defecto orgánico y fáctico del bue adolece la sentencia, debido a la falta de competencia del juez para disponer sobre la adjudicación de un bien del que no se tiene certeza de ser privado, desconociendo el indicio de la ausencia de antecedentes registrales.

Ahora bien, el literal c del numeral 1 del artículo 625 del Código General del Proceso establece que en los asuntos ordinarios de mayor cuantía que se encontraran en curso al momento de entrar a regir la nueva normativa procesal, y ya se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior y, proferida la sentencia, el proceso se  tramitará conforme  a  la nueva legislación.

No obstante, ha de recordarse que las causales de procedencia del recurso de revisión, son las mismas en los dos códigos y que estas son taxativa y que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción de tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar la defensa de los derechos que el Incoder estima vulnerados, por lo que se desestima el incumplimiento del requisito de subsidiariedad...

8.3. Requisitos especiales de procedibilidad…

8.3.1. Defecto fáctico.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba con antecedentes registrales y, por ende,   el  inmueble  carecía  de dueño reconocid, surgían   elementos   de  juicio   para pensar, razonablemente, que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no era susceptible de apropiación por prescripción.

Tal y como establecen las normas citadas en el acápite 5 de la presente sentencia, existen motivos suficientes para presumir que un bien que no cuenta con antecedentes de registro es un bien baldío, situación que el juez de conocimiento no analizó en ningún momento, tal y como se desprende de la sentencia por medio de la cual declaró la prescripción adquisitiva del bien en cuestión.

En consecuencia, el juzgado no solo omitió valorar pruebas sobre la situación jurídica del predio "Miravalles" y desconoció las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción.

Si el juez tenía dudas con respecto a la calidad jurídica del bien, las mismas no se hicieron visibles en la argumentación del fallo, la inspección judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la conclusión de que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que él bien era privado y se omitieron dudas razonables que conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez.

En efecto, este último solo tuvo en cuenta las declaraciones de un vecino y dos hermanos de la accionante, así como las observaciones de una inspección judicial para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un bien prescriptible, sin traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.

Ahora bien, al momento de contestar la presente acción de tutela realiza todo un ejercicio argumentativo en él que afirma que el bien objeto del proceso de pertenencia es un predio que se encuentra en el comercio y trae a colación jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, tal como la proferida el 28 de agosto de 2000 en el expediente bajo radicado 5448 que, según afirma es una directriz que desde antaño ha sido acogida por juzgados y tribunales de todo el país, a partir de lo cual se ha dispuesto en numerosas ocasiones la apertura del correspondiente folio de matrícula i inmobiliaria para fundos que carecían del mismo.

Al respecto, estima la Sala que estos argumentos no suplen la ausencia de valoración probatoria en el fallo aquí demandado.

Aunado a lo anterior, el juez omitió el deber que le asiste de ejercer sus potestades   para   esclarecer   los   hechos o circunstancias que rodean las pretensiones de la demanda y sus implicaciones. Si bien la normatividad que imperaba al momento de proferir el respectivo fallo de pertenencia no obligaba la vinculación del Incoder, al no tenerse la certeza de la calidad jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia, el juez debió decretar pruebas oficiosas como disponer que el citado instituto precisara la naturaleza del inmueble objeto de prescripción.

Así, encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que omitió también solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio, presupuesto sine qua non para dar continuidad al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia.

Sea esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga probatoria respecto a la naturaleza del bien deba recaer sobre el particular o sobre él Incoder, lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado y no del Estado, característica determinante de la competencia del funcionario.

8.3.2. Defecto orgánico.

De igual manera, al haber omitido dilucidar la naturaleza jurídica del bien, incurrió el juzgador de instancia en una falta de competencia para decidir sobre la adjudicación del mismo, como quiera que de tal claridad depende establecer cuál es la autoridad competente   para   disponer   sobre   la posible adjudicación del inmueble.

Nótese entonces, que al no estar acreditado que el bien objeto del proceso de pertenencia es un inmueble privado, el juez tampoco puede tener clara su competencia para conocer del asunto, debido a que de tratarse de un bien baldío, la autoridad competente para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho de dominio sobre el predio sería el Incoder (en liquidación) ahora en la Agencia Nacional de Tierra, tal y como lo determina el numeral 11 del artículo 4 del Decreto 2363 de 2015, en concordancia con el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.

De esta manera, tal como se indicó anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se observa la falta de competencia del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja para disponer sobre la adjudicación de un terreno respecto del cual no existe claridad ni certeza de que se trate de un bien privado, lo que constituye un defecto orgánico que no solo resulta insaneable, sino que además vulnera abiertamente el derecho al debido proceso, por lo que habrá lugar a declarar violado este principio.

8.3.3. Defecto Sustantivo

Tal y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, api como de las diferentes manifestaciones del juez en el marco del proceso de tutela, este pareciese haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.

Sin embargo, debe decirse que un análisis profundo de esta norma se extraña en el fallo de instancia. En tal decisión, el Juez Primero Civil del Circuito de Tunja trae a colación algunas normas del Código Civil, recalca lo relativo al proceso de pertenencia, la prescripción, la figura de la posesión y la suma de posesiones, pero no hace ninguna referencia a la Ley 200 en la parte dogmática, así como tampoco lo hace en el caso en concreto.

Sin embargo, es claro que el registro que existe en la Oficina de Instrumentos Públicos muestra un predio que se encuentra debidamente inscrito, pero que nunca ha contado con un titular del derecho de dominio, situación que no suscitó ninguna clase de duda fáctica o sustantiva en el juez, como hasta ahora se ha visto.

En consecuencia, al no haberse generado tal duda en el jugador este omitió por completo el estudio jurídico del asunto, y falló sin tener en cuenta ninguna de las normas estudiadas en el acápite 4 del presente fallo. Por lo anterior, terminó por omitir llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática del jurídico ordenamiento jurídico a  la   luz  de principios  y valores constitucionales y tomó una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el caso, que posiblemente lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente, o por lo menos a vincular al Incoder (en liquidación), ahora ANT, al proceso de pertenencia

En el caso concreto, es de resaltar que el registrador de Tunja motivó una nota devolutiva invocando el principio de legalidad previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicando que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Incoder, hoy ANT.

Así las cosas, el yerro advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía de un propietario registrado, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un bien baldío, tal y como lo presumen el Código Fiscal y la Ley 160 de 1994. De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese sólo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco  legal  vigente. Dicha  argumentación fue presentada oportunamente por el registrador  en el acto administrativo mediante el cual se opuso inicialmente al registro y que puso sobre aviso al Incoder.

De tal forma que, tanto la Oficina de Registro, el Incoder y esta Corporación han caldo en cuenta de la ausencia de estudio que se hizo por parte del juez del proceso de pertenencia en un proceso en el que se adjudicó un bien que puede constituirse como baldío. Debe en consecuencia indicarse que el fallo del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja adolece de un defecto sustantivo.

8.4. Aclaraciones finales

8.4.6. Finalmente, al notarse que la sentencia del 16 de Febrero de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia ha generado una serie de decisiones de jueces de nivel Municipal y del Circuito, contrarias a los precedentes de esta Corporación, es necesario solicitar a la Escuela Judicial "Rodrigo Lora Bonilla" que envíe copia de la presente providencia a todos los Juzgados Civiles, Promiscuos y Tribunales Superiores de Distrito del país, con el fin de recordar a los jueces que en el marco de los procesos de pertenencia, donde no se tenga claridad de la calidad del bien objeto del litigio, se debe vincular a la Agencia Nacional de Tierras, incluso en aquellos regidos por el Código de Procedimiento Civil Igualmente deberá llevar a cabo un proceso de pedagogía sobre esta sentencia y la T-488 de 2014, con el fin de evitar una escalada de acciones de amparo por parte del Incoder (en liquidación), hoy Agencia Nacional de Tierras, en contra de decisiones de pertenencia adoptadas por jueces de la República. (CC T-548/16)

9. Sin embargo, quiero poner de presente a la Corte Constitucional que cuando la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia se pronuncie sobre asuntos a ella asignados por su especialidad al interior de la jurisdicción ordinaria, se espera que sean estos veredictos los que sean observados, por fungir como su máximo órgano y por la reciprocidad connatural que debe mediar entre los diversos estamentos jurisdiccionales, sin que ello desarticule el ordenamiento jurídico colombiano.

10. En los anteriores términos dejo consignados los motivos de la presente aclaración de voto.

Fecha ut supra.

AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO

Radicación n.° 73001-22-13-000-2017-00239-01

Nuevamente es la oportunidad para reiterar a la Sala mayoritaria que disiento “in radice” de la decisión acogida en el presente asunto, lo anterior, no obstante haber omitido precisar tal postura al momento de plasmar mi  rubrica en la correspondiente providencia.

1. La Agencia Nacional de Tierras inició el ruego de la referencia cuestionando al Juzgado Primero Civil del Circuito de El Guamo, por haber declarado, en sentencia de 13 de octubre de 2016, la prescripción adquisitiva de dominio respecto del predio “Los Almendros”, pretendida por José Antonio Guzmán en contra de personas indeterminadas.

Para el ente tutelante, el juzgador accionado omitió esclarecer la calidad del inmueble allá reclamado, arguyendo, en concreto, que se presumía baldío ante la “inexistencia de titulares del derecho de dominio” y, por ello, no era susceptible de adquirirse a través de la usucapión subexámine.

La posición mayoritaria de esta Colegiatura otorgó el resguardo, tras razonar:

“(…) [A]l momento de presentarse la demanda de pertenencia el predio objeto del litigio carecía de registro inmobiliario, y además, de inscripción de personas con derechos reales o titulares del derecho de dominio; luego entonces, con tan solo esa circunstancia, de acuerdo a lo mencionado en precedencia, se podía colegir que no se trataba de un bien baldío, principalmente por carecer de dueños, por ende, no susceptible de ser adquirido por prescripción adquisitiva (…)”.

En consecuencia, se revocó la sentencia de primera instancia, nugatoria del amparo, para, en su lugar:

“(…) [D]eclara[r] sin valor ni efecto el fallo proferido el 13 de octubre de 2016, que declaró la pertenencia del predio de nombre “Los Almendros” situado en la vereda Guamal del municipio de El Guamo (Tolima), y ordena[r] al Juzgado (…) [accionado] que condicione la iniciación del proceso, o sea la admisión del mismo, a la verificación de la calidad del bien aludido y a la totalidad de los presupuestos axiológicos de la acción, principalmente los relativos a la prescriptibilidad del inmueble y a la existencia de titulares de derechos reales sujetos a registro (…)”.

2. Disiento de la decisión adoptada en la determinación objeto de este pronunciamiento. Estimo necesario nuevamente salvar mi voto, por cuanto, allí se desconoce la línea jurisprudencial que sobre la problemática suscitada construyó esta Sala en reiterados pronunciamientos. Debieron contemplarse los motivos nodales que por vía de esta acción se vienen planteando a la judicatura, con respecto a los procesos adquisitivos del derecho de dominio en las zonas rurales, tal como se plasmó en las sentencias STC1776 de 16 de febrero de 2016, rad. 2015-00413-01, STC5364 de 28 de abril de 2016, rad. 2016-00032-01 y STC7954 de 16 de junio de 2016, rad. 2016-00018-01.

2.1. Delanteramente, es menester precisar que si la tesis central de lo resuelto por en este ruego se edifica en que el bien presumiblemente es baldío, esto es, imprescriptible, esa conjetura carece de asidero legal, por cuanto, como pasa a explicarse, no es admisible deprecar tal calidad esgrimiendo solamente la ausencia de certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos o, de existir ese documento, cuando en el mismo se consigna la inexistencia de titulares del derecho de dominio registrados.

Aceptar esa postura desconoce numerosos preceptos legales que avalan la pretensión del demandante en el pleito cuestionado.

Según el canon 762 del Código Civil, “(…) [l]a posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño (…)”, por tanto, quien detenta esta calidad se reputa propietario mientras “otra persona no justifique serlo”, y, por consiguiente, quien así posea desplegará todas las prerrogativas y obligaciones propias de ese señorío.

La anterior, es la más importante y cardinal presunción, que por centurias han plasmado las Codificaciones Civiles, conjugando las tesis de Savigny y de Ihering, para tener por propietario al poseedor mientras otra persona no justifique serlo, así se dejó definido en el canon 700 del Estatuto Sustantivo Chileno de 185

, elaborado por Andrés Bello con sustento en las normas análogas implementadas en Francia y España; el cual sirvió de antecedente y sostén al Código Colombiano sancionado en 1873, así como a las legislaciones emitidas sobre la materia en  Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Panamá.

Por tanto, es un precepto con validez no sólo en el ordenamiento colombiano, sino también en el latinoamericano y en el derecho continental europeo. Se trata de una presunción iuris tantum que exalta la posesión en el ordenamiento civil, y de consiguiente, la imposibilidad de desconocerla, hasta tanto no se desvertebren los fundamentos fácticos que la edifican.

2.2. En un pronunciamiento, con la solidez que difumina la Corte de 1937, esta Sala especializada adoctrinó:

“(…) La presunción consagrada por el art. 762, en su inc. 2º, del C.C., tanto favorece al poseedor demandado como al poseedor demandante. Establece en términos generales, no sólo para efectos del juicio reivindicatorio sino también para todos los de la posesión, que el poseedor es reputado dueño mientras otra persona no justifique serlo. La posesión es un hecho que proporciona ventajas jurídicas. Ordinariamente no se hace resaltar sino los que aprovechan al poseedor demandado, como la de no sufrir el peso de la prueba y como la de estar en vía de hacerse dueño por prescripción. Pero también están las que protegen al poseedor demandante; como la misma usucapión; como la de iniciar acciones posesorias, como la de promover, si es regular, la publiciana, etc. El molestado en la posesión de la cosa o el despojado de ella, tiene en la presunción del art. 762 un medio fácil de que se respete su derecho. No necesita probar dominio sino posesión. Protegiéndose esta se protege su propiedad presunta (…) (subrayas fuera de texto).

2.3. Como si no bastara la más que centenaria presunción de la regla del Código de Bello, inserta en nuestro ordenamiento privado, también se apuntaló, en forma más precisa en relación con lo debatido aquí, en los artículos 1° y 2° de la Ley 200 de 193

, postulando que se “(…) presume que no son baldíos, sino de propiedad privada (…)” los inmuebles rurales poseídos por particulares, cuando aquéllos son explotados económicamente “(…) por medios positivos propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación (…)”. Y en sentido contrario, también se consignó otra presunción, suponiendo baldíos aquellos terrenos agrarios que no son objeto de aprovechamiento “en [es]a forma, precisamente como epítome de la consagrada en el artículo 675 del Código Civil: “(…) Son bienes de la Unión las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño (…)”.

Sin duda, las presunciones mencionadas guardan relevancia para el entendimiento de lo que la ley considera como terreno baldío, pues si el particular lo explota económicamente por medio de hechos positivos, propios de dueño, como las plantaciones y sementeras y otros de igual significación, se ha de entender que es propiedad privada; y si el Estado discute esa calidad tiene que demostrar lo contrario, esto es, acudir a la otra presunción: no se ha explotado económicamente el predio y, por tanto, conserva la condición de bien inculto baldío.

La presunción relacionada con los predios rurales que no se reputan baldíos, obliga al Estado a demostrar lo contrario, esto es, que no se dan las circunstancias que la ley exige para tener en cuenta que un fundo es de esa naturaleza. Entonces, un terreno, que no sea de los clasificados como reservados, que sea ocupado con la incorporación de actividades económicas de explotación como destaca la ley, se debe respetar.

Por sabido se tiene que un terreno baldío es del Estado y es imprescriptible como el ordenamiento jurídico nacional lo ha consagrado desde 1882, en la Ley 48, artículo 3: “(…) Las tierras baldías se reputan de uso público y su propiedad no prescribe contra la Nación (…)”; pasando por el Código Fiscal (Ley 110 de 1912) que dispuso en el artículo 61: “(…) El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción (…)”. Además, la Ley 160 de 1994, artículo 65, impuso la regla de que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado; y, al mismo tiempo, los ocupantes meramente precarios de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.

Con una rotunda reiteración en el Código de Procedimiento Civil, artículo 407, modificado por el artículo 1° del Decreto 2282 de 1989: “(…) La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de entidades de derecho público (…)”.

Para sostener la imprescriptibilidad de un terreno baldío se debe partir del supuesto, que ostenta esa calidad, puesto que si no es así, se ha de presumir, si es explotado económicamente por un particular, que se trata de un predio privado susceptible, por tanto, de prescribirse en los términos que la ley establece.

De vieja data esta Sala ha conceptuado en casación al respecto:

“(…) [E]l requisito [para] ser prescriptible el objeto materia de pertenencia, es, el de no tratarse de bienes de uso público ni pertenecer ellos a entidades de derecho público (Art. 407 núm. 4, C. de P.C.), no significa sin embargo que, frente a la prescripción extraordinaria y respecto de fundos rurales, el actor esté en la obligación de demostrar que el bien no es baldío, por haber salido del patrimonio del Estado [e] ingresado al de los particulares, pues esa exigencia no la impone el legislador, que por el contrario consagra el principio de prueba de dominio en su favor, al disponer [ello] en el artículo 1 de la Ley 200 de 1936 (…)”.

“(…) [N]o es válido sostener que, ante la ausencia de derechos reales en el certificado de registro inmobiliario correspondiente, éste tenga que considerarse baldío, ni tampoco que si la Ley autoriza en esas condiciones el inicio del proceso de pertenencia es para que (…) se acredite por el actor [el cumplimiento de] las condiciones de los artículos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936 (…).

3. En el asunto bajo examen, se hace necesario definir o identificar si el predio, que fuera prescrito por la parte allá accionante para la declaración de pertenencia, es baldío, por la elemental consideración que si resulta efectivamente serlo podría alegarse o sostenerse que la prescripción, definida en el proceso en comentario, es contraria al ordenamiento en cuanto la naturaleza del bien impide una declaración de dominio en ese sentido; o, por el contrario, para concluir que es propiedad privada y, por consiguiente, sujeto y objeto, con seguridad jurídica, al reconocimiento del dominio por prescripción.

Si el predio se presumía bien privado, y de ese modo se demostró, la prescripción adquisitiva declarada por el Juzgado tutelado goza de pleno sustento de legalidad, no solo por lo advertido precedentemente sino porque se cumplió con el rito exigido sin oposición alguna.

En este tipo de litigios, corresponde al Juez verificar y controlar la pertinencia y legitimación de la pretensión invocada, aplicando para ello lo previsto en el Código General del Proceso, así como en las disposiciones particulares sobre la materia. Ha de observar especial celo en la instrucción y valoración probatoria, y en la utilización de las disposiciones sustantivas a fin de constatar la existencia de elementos de juicio suficientes para declarar la prescripción adquisitiva de dominio, y evitar, a toda costa, que estos pleitos se utilicen para concentrar la propiedad, destruir reservas y ecosistemas, aniquilar bosques, selvas o fuentes hídricas, etc.; o para apropiarse de baldíos nacionales aportando pruebas deleznables, o adelantando procedimientos espurios.

Un análisis constitucional como el subjúdice se enfila exclusivamente a determinar el quebranto o no de garantías fundamentales, sin que pueda el juez de tutela inmiscuirse en el pleito, en aras de establecer si el acervo probatorio resultaba o no suficiente para declarar la pertenencia.

4. De otra parte, debe precisarse que el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, es exigido en los juicios de pertenenci con la única finalidad de “(…) identificar los legítimos contradictores de la pretensión, que no son otras personas que en él figuren como titulares de derechos reales, pero en manera alguna [sirve para] demostrar que el bien es de propiedad privada (…).

Por tanto, en caso de no constar en ese documento inscrito ningún particular titular del derecho de dominio, no se colige la calidad de baldío del fundo, sino que, para formar adecuadamente el contradictorio, se dirige la demanda en contra de personas indeterminadas.

Sobre el particular, la Corte Constitucional expresó:

“(…) El certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, de que trata el numeral 5o. del artículo 407 del C.P.C., demandado, constituye un documento público (C.P.C., art. 262-2) que cumple con varios propósitos, pues no sólo facilita la determinación de la competencia funcional y territorial judicial para la autoridad que conocerá del proceso -juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble (C.P.C., art. 16-5)-, sino que también permite integrar el legítimo opositor, por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de demanda”.

“Así se tiene que, el sujeto pasivo de la demanda de declaración de pertenencia estará conformado por la persona o personas que aparezcan en el aludido certificado como titulares de derechos reales principales sujetos a registro -propiedad, uso, usufructo o habitación- sobre el bien en litigio, a quienes se les notificará del auto admisorio de la demanda, permitiéndoles iniciar la correspondiente defensa de sus derechos. Si en ese documento no se señala a nadie con tal calidad, porque no hay inscrito o no se ha registrado el bien, se daría lugar al certificado negativo, obligando dirigir la demanda contra personas indeterminadas (…)”.

“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de dichos derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que "no aparece ninguna" persona como titular "de derechos reales sujetos a registro". Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera de texto.

En un reciente fallo conceptuó acerca de la pertinencia de ese elemento demostrativo:

“(…) La exigencia de aportar el folio de matrícula inmobiliaria para acreditar la propiedad sobre los predios sobre los cuales se reclamaba no implic[a] una actuación arbitraria o caprichosa por parte de la autoridad judicial accionada. Antes bien, con ella se da cumplimiento a las disposiciones del Código Civil que disciplinan la transmisión de dominio sobre los bienes raíces, la cual requiere el otorgamiento de escritura pública y su correspondiente inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos. Por tratarse de una solemnidad exigida por la ley, la constancia de la inscripción en el registro como prueba de la tradición de bienes inmuebles no admite ser suplida por testimonios u otros medios probatorios (…).

4.1. Si bien el Código General del Proceso en el numeral 6º del artículo 37, establece la necesidad de convocar en los juicios de pertenencia al Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, entre otros, cierto es, ese compendio aún no se encontraba vigente para la época de inicio del litigio, ni tampoco su aplicación es retroactiva.

4.2. Ahora, retornando a la doctrina constitucional inmersa en la sentencia C-275 de 2006, atrás citada, suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un determinado bien.

Admitir lo aducido en el fallo del cual disiento, equivale a revertir injustificadamente la carga de la prueba en detrimento de los particulares para favorecer a una entidad pública, cuando, contrariamente, es deber del Estado propender por garantizar el acceso a la administración de justicia sin mayores trabas que las previamente estatuidas en la Ley.

El hecho de que supuestamente no aparezca anotado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar de ubicación, un predio rústico con el nombre de persona como propietaria, no puede constituir indicio suficiente para pensar que se trata de un bien baldío, y por tanto imprescriptible, ni puede apreciarse que deriva inferencia que lleve a esa conclusión.

5. Al rompe, las disquisiciones precedentes demuestran con suficiencia la inviabilidad de otorgar el amparo en los términos expuestos por la mayoría de la Sala y con fundamento en el precedente de la Corte Constitucional expuesto en la sentencia T-488 de 201

, en el cual, una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción de propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos públicos del inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de derechos reales”.

5.1. Las presunciones ampliamente debatidas en este escrito, previstas en los arts. 1, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de 1936, consistentes: la primera, en que “(…) se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica (…)” (art. 1); y la segunda, “(…) presum[ir] baldíos los predios rústicos no poseídos en [esa] forma (…)”,  han sido desarrolladas por la doctrina de esta Corte, siguiendo las tesis de R. Von Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G., del 9 de marzo de 1939, XLVII, 798;  Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973: “(…) Se trata de una presunción a favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art. 1 reformó la presunción tradicional de dominio establecida por los arts. 675 del C.C. y 44 del C. F. (…)” (Sent. 22 de junio de 1956, LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962, XCIX, 172).

Las dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la propia ley y en la doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la decisión de tutela T-488 de 2014 encuentra defecto fáctico en el proceder del juez de la pertenencia porque en el predio  “Lindanal” “(…) no figuraba persona alguna como titular de derechos reales (…)”, y al mismo tiempo el prescribiente reconoció “(…) que la demanda se propuso contra personas indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez  consideró que “(…) el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada” (…)”, y como secuela, surgían “(…) indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción (…)”,  y de consiguiente, se incurría en desconocimiento del precedente y en defecto orgánico por incompetencia, infringe rectamente y de tajo, tanto las presunciones citadas e instaladas en el ordenamiento patrio desde 1936, que han servido de apoyo a innumerables decisiones políticas para la reforma agraria del país y a repetidas sentencias judiciales.

Así mismo, desecha la abigarrada doctrina probable de esta Corte, luego reiterada en las sentencias de casación del 16 de diciembre de 1997, expediente 4837; del 28 de agosto de 2000, exp. 5448, reiterando la del 9 de marzo de 1939, G. J. XLVII, p. 798; según las cuales, se presume “(…) que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares (…)” (art. 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973), cuando hay explotación económica del suelo con actos positivos propios de dueño; y por supuesto, a la sentencia C-383 de 2000 de la propia Corte Constitucional, cuando juzgó la exequibilidad de la regla 407 del entonces vigentes Código de Procedimiento Civil sobre la posibilidad de demandar a indeterminados con apoyo en certificado registral negativo, en el imperio del Código procesal de 1970.

5.2. Bajo el entendimiento de la sentencia T-488 de 2014, por vía de la revisión eventual de una acción constitucional “interpartes” y resuelta por una Sala de decisión, donde uno de los integrantes salvó voto parcialmente, adviértase, no solo se descartan las reglas 1, 2 y 3 de la Ley de Tierras del treinta y seis, como se viene discurriendo; también resultan quebrantados, por integrar conceptualmente el mismo plexo normativo, el art. 12 ejúsdem, modificado por el  art. 4 de la Ley 4 de 1973, y de contera, los arts. 51 y 52 de la Ley 9 de 1989. El art. 12  por medio del cual se estableció “(…) una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del artículo 1 de esta Ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo (…)”; prescripción que cubre exclusivamente “(…) el terreno aprovechado o cultivado con trabajos agrícolas, industriales o pecuarios y que se haya poseído quieta y pacíficamente durante los cinco (5) años continuos y se suspende en favor de los absolutamente incapaces y de los menores adultos (…)” (ejúsdem). El 51 de la Ley 9 de 1989, en cuanto reduce la prescripción extraordinaria y ordinaria de dominio para viviendas de interés social a los términos de 5 y 3 años respectivamente; preceptiva última que morigera la obligación de presentar el certificado del registrador.

5.3. Del mismo modo, desconocería la Ley 1561 de 2012 derogatoria de la Ley 1182 de 2008, cuyo propósito ha sido, según el Congreso colombiano, el de promover el acceso a la propiedad mediante un proceso especial, que fija competencia en los jueces municipales, no en el Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para “(…) otorgar título de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de inmuebles (…)” (art. 1 de la Ley 1561 de 2012).

La Ley 1561 de 2012 autoriza al juez para otorgar título de propiedad a “(…) [q]uien tenga título registrado a su nombre con inscripción que conlleve la llamada falsa tradición, tales como la enajenación de cosa ajena o la transferencia de derecho incompleto o sin antecedente propio, de conformidad con lo dispuesto en la ley registral, lo saneará, siempre y cuando cumpla los requisitos previstos en esta ley (…)” (subrayas de la Sala, art. 2 de la misma Ley). Y dentro de los anexos de la demanda, deberá adjuntarse según el art. 11, si la pretensión es titular la posesión, “(…) certificado de tradición y libertad o certificado de que no existen o no se encontraron titulares de derechos reales principales sobre el inmueble (…)”.

5.4. Es cierto. En el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 se determina el procedimiento de clarificación de la propiedad de predios rurales a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pero el mismo no puede imponerse como paso previo o prerrequisito al juicio de pertenencia o de cualquiera de los asuntos previstos para usucapir autorizado a los jueces para su trámite. Tampoco ese precepto 48, ni otros, han abolido del ordenamiento las presunciones contenidas en el Código Civil, y en los cánones 1º y 2º de la Ley 200 de 1936, estudiadas en precedencia.

Si el juicio se halla con efectos de cosa juzgada bajo los cánones del C. P. C. o de las disposiciones agrarias contempladas en el Decreto 2303 de 1989 o de una diferente, no puede removerse tan caro instituto por esta vía para decirse que debe aplicarse con efectos retroactivos, la ahora benéfica disposición del C. G. del P., que impone la citación del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras y de otras entidades, para esa clase de litigios.

No obstante, corresponde al juez ser extremadamente cauto al declarar el dominio, tomando las medidas pertinentes para prevenir el fraude o la apropiación indebida de los bienes fiscales, como el caso de los baldíos.

Claro, en este escenario que se plantea a los jueces, es bienvenido el precepto 375 del C. G. del P., num. , en concordancia con el canon 48 de la Ley 160 de 1994, porque contribuye a solucionar hacia el futuro, problemas de diferente orden, que no es del caso abordar, en relación con la concentración o redistribución de la tierra en pocas o muchas manos, la productividad de las mismas, clarificación de tradiciones entre los intereses del Estado respecto de los particulares para reputarlos o no como bienes de dominio privado, los fundos reservados y los destinados para cualquier servicio o uso público, así como la delimitación y clarificación de las tierras de resguardo o las adjudicadas a las comunidades negras, vigencia de las presunciones, deberes judiciales, protección ambiental; incidencia de la minería, parques, reservas naturales; en fin, en cuestiones como la actualmente planteada a esta Corte. Sin duda, como ya se anunció en páginas anteriores, la concurrencia del Estado con adecuada y técnica defensa de éste, permitirá zanjar equitativamente las múltiples controversias que sobre la naturaleza y finalidad del suelo desde el punto de vista constitucional, demandan una lectura dinámica en consonancia con los principios, valores y derechos constitucionales frente a la propiedad territorial. Pero, itérase, es sólo a partir de la vigencia del C. G. del P., que se obliga al juez del proceso declarativo según la regla 375 numeral 6, citar a esas entidades públicas, en el caso de pertenencia de inmuebles.

La regla 48 de la Ley 160 de 1994, recientemente reglamentada por el Ministerio de Agricultura, a través del Decreto Nº 1071 de 2015, es un instrumento de indiscutible valor para el Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pues estatuye los procedimientos administrativos de clarificación de la propiedad, y de deslinde y recuperación de baldíos. Ese trámite no ha sido parte ni es exigencia de los procesos a cargo de los jueces, y de ningún modo extingue la posibilidad de reclamar la usucapión de inmuebles agrarios.

Nótese, el objeto de la Ley 160 de 1994 fue el de “(…) crea[r] el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, (…) establece[r] un subsidio para la adquisición de tierras, (…) [y] reforma[r] el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (…)”, y de su contenido no brota derogación ni modificación, expresa o tácita, explícita o implícita, de la filosofía establecida en la Ley 200 de 1936, ni mucho menos, de la más que centenaria presunción contenida en el inciso 2º del canon 762 del Código Civil, como en su oportunidad si lo hizo la inexequible Ley 1152 de 200, en relación con las premisas debatidas aquí de la Ley 200.  Aquélla regla 48, establece unos procedimientos gubernativos a cargo del Incoder en Liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, para clarificar la propiedad, incluyendo la forma de acreditar el derecho, determinar las pertenecientes al Estado y a los particulares, así como la ocupación indebida de baldíos, y en ella, limita la competencia a la titulación de los bienes adjudicables; entre otros, los baldíos, clasificación dentro de la que no caben los que no son baldíos por estar cobijados por la presunción de propiedad prevista en la Ley 200 de 1936.

5.5. No sobra agregar, que por la misma senda, y según las determinaciones tomadas en esa acción, se repudiaría la historia registral del país, que se caracteriza por ser incompleta y anacrónica. Un registro imparcial e integral no puede imponerse exclusivamente a los particulares; pero finalmente, esa decisión, traduce la confusión entre la prueba con el mismo derecho de propiedad.

5.6. Recientemente la Corte Constitucional ha expedido numerosa jurisprudencia sobre el tema agrario, tales como las sentencias SU-23 y SU-42 de 2016, en las cuales se puso de relieve el problema de acceso a la tierra por parte de la población campesina víctima, así como las dificultades que trae consigo la recuperación de terrenos irregularmente apropiados por particulares, o por criminales y grupos al margen de la Ley, todo ello, debido a la equivocada, contradictoria e incompleta política estatal de repartición de bienes.

En esas providencias es loable el esfuerzo de la Corte Constitucional para formular solución a tan crítico asunto, propendiendo por la adopción de medidas eficaces y prontas para librar los baldíos de la tenencia indebida por parte de terceros o de avivatos de los bienes públicos. Sin embargo, esos pronunciamientos tienen un fundamento fáctico diferente a la problemática del sublite. Además, esta disidencia jamás ha negado la existencia de los bienes baldíos, los cuales hacen parte del patrimonio público y requieren de un control estatal estricto.

Asimismo, ese alto Tribunal expidió los fallos T-54 y T-54

 de 2016, en los cuales, reiteró la postura edificada en la providencia T-488 de 2014 ya citada. En la sentencia T-549 de 2016, esa Corporación, como algo novedoso en su línea tutelar, reconoció expresamente que en nuestro sistema jurídico coexistían las dos presunciones, aparentemente contradictorias entre sí, “una de bien privado y otra de bien baldío”, la primera, contenida en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, y la segunda en los cánones 762 del Código Civil y 65 de la Ley 160 de 1994; sin embargo entendió que ese conflicto normativo “aparente” debía en todo caso resolverlo el Juez al momento de dirimir el respectivo juicio de pertenencia.

Empero, esas determinaciones transitan por la desafortunada senda trazada por la providencia T-488 de 2014, sin añadirle nuevos elementos, salvo la admisión de la existencia y vigencia de las presunciones de la Ley 200 de 1936. Es de advertir, la propia Corte Constitucional se contradice, pues, luego de ventilar la vigencia de esas presunciones, a renglón seguido infiere que “en todos los casos en donde no exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe presumirse que este es un bien baldío”. Esa conclusión invade no solo la esfera decisional del juez al momento de zanjar un conflicto de usucapión, sino que le impone al prescribiente la obligación de demostrar el carácter privado de su fundo, invirtiendo irrazonablemente la presunción en contra del usuario de la administración de justicia, del poseedor y del ciudadano. Además desconoce que las fuentes históricas de información oficiales previstas para la indagación de la propiedad y las sucesivas transferencias desde el dominio regalista español no resultan confiables, incluso para el propio Estado, pues los datos oficiales de catastro y registro, además de insuficientes, escuetos y caóticos, siguen hoy sin modernizarse ni depurars. Esta negligencia es endémica y no puede trasladarse al ciudadano como si éste fuera el responsable de la omisión histórica del estamento oficial.

Debe recordarse que las autoridades públicas por tener responsabilidad de administrar el catastro y el registro de los baldíos de la Nación, así como de las tierras privadas, étnicas y las áreas protegidas, deben generar una confianza legítima y seguridad jurídica para los destinatarios de tales datos y, en general, para todos los asociados, derechos que no pueden quebrantarse prima facie por la negligencia del Estado en el ejercicio de dicha tarea.   

Se vislumbra que en aquellas memoradas decisiones, el Máximo Tribunal Constitucional procura desconocer la facultad legalmente atribuida a los jueces naturales del derecho real de dominio de decidir juicios de pertenencia cuando no hay titular inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble cuyas declaratorias de pertenencia se reclaman, pretiriendo la numerosa normatividad y doctrina judicial, incluso, la dictada por el propio juez constitucional, con efectos erga omnes, no interpartes, con carácter imperativo por tratarse de providencias proferidas en acciones constitucionales de inexequibilidad, tal como se evidencia en la supra citada sentencia C-275 de 2006, según la cual:

“(…) Puede suceder que en relación con el bien exista total certeza por parte del Registrador sobre la ausencia de registro de (…) derechos reales en cabeza de alguna persona y en ese orden de ideas no tenga ninguna dificultad para expedir el certificado negativo respectivo donde conste que "no aparece ninguna" persona como titular "de derechos reales sujetos a registro". Caso en el cual podrá admitirse la demanda en contra de personas indeterminadas y darse curso a la actuación en los términos señalados en el Código de Procedimiento Civil (…)” (subrayas fuera de texto.

Estas disquisiciones muestran la legalidad de lo tramitado y decidido por los funcionarios judiciales en los numerosos litigios declarativos de pertenencia, pero que ahora, por la residual vía de la tutela se controvierten y aniquilan meses o años después de cabalmente finalizados los respectivos litigios.

En el asunto objeto de disenso no hay lugar a conceder el resguardo, pues el juez accionado no ha incurrido en quebranto iusfundamental alguno, pues se ha limitado a aplicar razonada y válidamente la legislación aplicable a la usucapión. Las decisiones de las que he venido disidiendo están proscribiendo injustificadamente la posibilidad de iniciar ese tipo de pleitos en contra de personas indeterminadas, en eventualidades avaladas legalmente por la sentencia C-275 de 2006 e imponiendo, de paso, una carga indebida tanto a las personas interesadas en promover acciones de pertenencia, como a los Jueces y Magistrados.

Sin lugar a dudas, la situación expuesta constituye una afrenta a los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, menoscabando los principios de legalidad y de seguridad jurídica, así como el imperativo supralegal según el cual: “(…) Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley (…)”; postura en contravía de los artículos 29, 228, 229 y 230 de la Constitución Polític

 y 8, 9 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humano

.

6. En los anteriores términos, dejo consignado mi anunciado salvamento. Claro, el escenario propio debió ser el juicio casacional, dada la finalidad política y de coherencia doctrinaria que corresponde a ese recurso extraordinario, en su función nomofiláctica para fijar criterios y pautas en la solución de casos. No obstante, como el problema jurídico se planteó medularmente por vía de tutela, afectando derechos fundamentales, compelía entonces abordar el fondo de la cuestión.  

Fecha, ut supra.

LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA

Magistrado